Cultuur stiefmoederlijk bedeeld in huidige WTO afspraken

De Wereldhandelsorganisatie en cultuur lijken twee uitersten. Is dat ook zo? “Er is veel onwetendheid en sfeermakerij rondom de World Trade Organisation (WTO). Vele mensen voelen zich door de WTO en economische globalisering bedreigd. Beide worden vaak als synoniemen gebruikt. Maar daar wordt een grote fout gemaakt. De WTO is een organisatie om het proces van economische globalisering te sturen en te reglementeren. Het is geen organisatie die staat voor blinde en grenzeloze liberalisering en commerciële belangen boven alles stelt. Integendeel: de WTO overeenkomsten bevatten heel wat bepalingen die staten toelaten om een afweging te maken tussen belangen van vrijhandel en andere maatschappelijke belangen zoals het leefmilieu en de volksgezondheid, en desgewenst handelsbeperkende maatregelen te nemen ter bescherming van die andere maatschappelijke waarden. De WTO staat voor het zoeken naar evenwicht tussen vrijhandel en het recht van Staten om bepaalde andere maatschappelijke waarden te verdedigen met behulp van handelsbeperkende maatregelen. Cultuur moet, wat mij betreft, onder die andere maatschappelijke waarden vallen.” Bestaat er binnen de WTO aandacht voor de niet-economische, immateriële waarden van cultuur?“Aandacht is er wel, maar cultuur staat zeker niet bovenaan de prioriteitenlijst en het juridisch instrumentarium om cultuur te beschermen is eerder beperkt. Conflicten op het gebied van handel en milieu en handel en volksgezondheid staan veel hoger op de politieke agenda en zijn juridisch beter geregeld. Het conflict tussen handel en cultuur was een belangrijk onderwerp van debat tijdens de Uruguay Ronde die werd afgesloten in 1994 met het akkoord over de huidige WTO-overeenkomsten. Voor cultuur was vooral de General Agreement Trade Services (GATS) van belang. Tijdens de Uruguay Ronde hebben vooral Frankrijk en Canada, bevreesd voor Amerikaanse overheersing van hun audiovisuele industrie, er voor gepleit om de handel in cultuurproducten, en in het bijzonder audiovisuele producten zoals televisieprogramma’s en films, buiten de regels van het internationale handelsrecht te houden. Hun ijver voor een ‘cultural exemption’, zoals dit technisch heet, is echter zonder succes gebleven. Meer kans op slagen had waarschijnlijk het voorstel om in de GATS een ‘cultural exception’ op te nemen. De regels van het internationale handelsrecht zijn dan van toepassing maar die regels voorzien in een uitzondering op grond waarvan handelsbeperkende maatregelen mogen genomen worden ter bescherming van de eigen cultuur. De General Agreement Trade Tarifs 1994, de Algemene Overeenkomst inzake Handel in Goederen, behelst een beperkte cultural exception, die het mogelijk maakt om bepaalde handelsbeperkende maatregelen te nemen ter bescherming van de eigen cultuur. De GATS echter behelst geen cultural exception. De GATS kent wel een public health exception en een environmental protection exception, maar geen cultural exception. Dat er in de GATS geen cultural exception is gekomen, is vooral te wijten aan de Europese Unie (EU) zelf die tijdens de onderhandelingen de eis voor een cultural exception heeft laten vallen. Er was binnen de EU grote verdeeldheid over de wenselijkheid van een cultural exception. Zo’n uitzondering kan immers enkel worden ingeroepen wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Zo mag de maatregel die genomen wordt ter bescherming van de eigen cultuur, geen verkapte beperking van de internationale handel zijn. Bij de wens tot bescherming van de Europese audiovisuele industrie overheersten echter bij enkele lidstaten wel degelijk economische belangen. ”



Krijgt de Nederlandse culturele sector te maken met gevolgen van de WTO-overeenkomsten? Betreft dat alleen de audiovisuele sector? “De gehele Nederlandse culturele sector heeft momenteel al te maken met de gevolgen van de WTO overeenkomsten, maar die gevolgen zijn alsnog beperkt. De beperkte aard van die gevolgen heeft vooral te maken met het feit dat in het kader van de GATS, WTO-leden slechts de verplichting hebben diensten en dienstverleners uit andere lidstaten toegang tot hun markt te geven, de ‘markttoegangsverplichting’. Ook hebben WTO-leden de verplichting buitenlandse diensten en dienstverleners niet ongunstiger te behandelen dan de eigen diensten en dienstverleners, de ‘verplichting van nationale behandeling’. Als echter geen expliciete verbintenis op het gebied van markttoegang of nationale behandeling in een specifieke dienstensector is aangegaan, is er ook geen markttoegangsverplichting of verplichting van nationale behandeling. De EU en Nederland zijn in de dienstensectoren waarin cultuur valt -dit zijn de sectoren entertainment met theater, live muziek en circus en audiovisual services met film, radio, televisie en geluidsopnamen- nauwelijks of geen verbintenissen inzake markttoegang of nationale behandeling aangegaan. De EU en Nederland mogen aldus – in de huidige stand van het WTO recht – buitenlandse diensten en dienstverleners in de sector audiovisual services de toegang tot de Europese en Nederlandse markt weigeren en mogen eigen diensten en dienstverleners in die sector gunstiger behandelen dan buitenlandse diensten en dienstverleners. Dit laatste houdt in dat de EU en Nederland eigen diensten en dienstverleners in de sector van audiovisual services mogen subsidiëren. Voor diensten en dienstverleners in de sector entertainment geldt in grote lijnen hetzelfde. Andere GATS verplichtingen zijn in beginsel wel van toepassing op de Europese Unie en Nederland in de sectoren entertainment en audiovisual services. Deze verplichtingen, en in het bijzonder de verplichting van meest-begunstigde natie (MFN) behandeling -de verplichting voor een WTO-lid om alle andere WTO-leden op gelijke wijze te behandelen, zijn van toepassing, ook als het WTO-lid daartoe geen expliciete verbintenis in een specifieke sector is aangegaan. Deze verplichtingen zijn van toepassing als gevolg van het enkele feit dat men WTO-lid is en dus partij bij de GATS. De GATS voorziet echter de mogelijkheid om bepaalde maatregelen aan de toepassing van de verplichting van MFN behandeling te onttrekken en de EU heeft voor audiovisual services ruim gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De EU mag aldus Canadese films gunstiger behandelen dan Amerikaanse films.” De Unesco vindt dat het beschermen van culturele diversiteit ook in een globaliserende wereld mogelijk moet zijn. Daarom is in het kader van de Unesco de ‘Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions’ onderhandeld. Dit verdrag is in oktober 2005 door 30 van de 190 leden van de Unesco ondertekend. Bent u voorstander van zo’n soort Kyoto-protocol voor cultuur?

“Ik ben een groot voorstander van het Unesco-verdrag. Het is goed werk en zeker geen vrijbrief voor cultuurprotectionisme! Te vaak gaat de roep om bescherming van culturele diversiteit samen met het willen sluiten van de grenzen en overheerst een protesterende mentaliteit. Het mooie van het Unesco-verdrag is dat culturele diversiteit hierin breed wordt opgevat. De Unesco pleit voor het kunnen beschermen van de eigen cultuur, maar ook voor zo groot mogelijke openheid voor andere culturen. De Unesco erkent cultuur als levend gegeven, dat je niet moet afschermen van invloeden van buitenaf. Het Unesco verdrag is dus pro uitwisseling, ook op commerciële basis. Binnen de Unesco is uitvoerig debat gevoerd over het evenwicht tussen vrijhandel en cultuur, en hoewel de WTO-overeenkomsten niet expliciet worden genoemd, regelt het Unesco verdrag toch de verhouding tussen de verplichtingen onder de WTO overeenkomsten en de verplichtingen onder het Unesco verdrag. Staten moeten hun verplichtingen onder alle internationale verdragen nakomen en geen enkele bepaling van het Unesco verdrag kan geïnterpreteerd worden op een manier die de rechten en verplichtingen onder andere verdragen zou beperken.”



In de culturele sector leeft het idee dat als het Unesco verdrag wordt aanvaard, protectionistische maatregelen op het gebied van cultuur, zoals fiscale voordelen en subsidies, bindend zijn en daardoor niet meer aanvechtbaar bij de WTO. Dat klopt dus niet?

“Neen, dat klopt niet. Of het WTO recht protectionistische maatregelen zoals fiscale voordelen en subsidies toelaat, wordt bepaald door de verbintenissen inzake markttoegang en nationale behandeling die WTO-leden al dan niet zijn aangegaan. In het Unesco verdrag kunnen de bepalingen wel een belangrijke rol spelen bij het interpreteren van de reikwijdte van de verplichtingen onder de GATS.” De Verenigde Staten (VS) en India waren felle tegenstanders van het Unesco verdrag en hebben het niet ondertekend. Holly- en Bollywood hebben alleen maar te vrezen van handelsbeperkingen en protectionistische maatregelen. Frankrijk en Canada echter, waren de stuwende krachten achter het Unesco verdrag. VS en India versus Frankrijk en Canada. Speelt deze strijd ook binnen de WTO? “Momenteel minder, maar zeker wel tijdens de eerder genoemde Uruguay Ronde die werd afgesloten met het akkoord over de WTO overeenkomsten, waaronder de GATS. Het is natuurlijk jammer dat de VS het Unesco verdrag niet heeft ondertekend. Gelet op de belangrijkheid van de VS op het gebied in de handel in culturele diensten, en in het bijzonder audiovisuele diensten, is het zeer te betreuren dat de VS niet gebonden zal zijn door de verplichtingen aangaande bescherming van culturele diversiteit die partijen bij het Unesco verdrag op zich nemen. Je kunt echter nooit voorspellen hoe de positie van de VS in de toekomst zal evolueren. Het is interessant om te zien dat het standpunt van de VS over subsidies ter bescherming van culturele eigenheid recentelijk enigszins verzacht is. Naar verluid is de VS bereid om te praten over een GATS Understanding on Cultural Subsidies, dat WTO-leden zou toelaten subsidies te verlenen ter bescherming van de eigen cultuur, ongeacht de aangegane verbintenis van nationale behandeling.” De Nederlandse overheid stimuleert het ondernemerschap en publiek-private samenwerking in de culturele sector. Zal dergelijke vermenging van publieke en private financiering en dienstverlening te duchten hebben van internationale handelsafspraken? Kortom: wat adviseert u de Nederlandse overheid? “De publiek-private samenwerking in de culturele sector kan enkel problematisch worden wanneer de EU en Nederland verbintenissen inzake nationale behandeling van buitenlandse diensten en dienstverleners aangaan. Dan is het verlenen van subsidies aan eigen diensten en dienstverleners, en niet aan buitenlandse diensten en dienstverleners, in beginsel, niet langer toegestaan. Zoals eerder vermeld, zijn de Europese Unie en Nederland in de sector audiovisual services nog geen verbintenissen inzake nationale behandeling aangegaan en zijn de verbintenissen in de entertainmentsector erg beperkt. Als de Nederlandse overheid deze stand van zaken wil bestendigen, dan moet het zich blijven verzetten tegen het aangaan van verbintenissen betreffende nationale behandeling. Zelfs wanneer de EU en Nederland ruime verbintenissen inzake nationale behandeling zouden aangaan, hoeft dit in de praktijk nog geen groot probleem voor overheidssubsidies aan beeldende kunstenaars en muziekgezelschappen te zijn. Want wie gaat die subsidies nou aanvallen?! Er spelen geen of slechts zeer beperkte economische handelsbelangen. Anders wordt het als de Nederlandse overheid kaskrakers, als de films of , subsidieert. Dan ligt concurrentie met bijvoorbeeld Amerikaanse actiefilms op de loer.



Of de Europese Unie en Nederland zich in de toekomst even terughoudend als nu zullen opstellen met betrekking tot verbintenissen inzake markttoegang en nationale behandeling in de sectoren entertainment en audiovisual services is echter niet zeker. Stel: de VS kloppen opnieuw en nog harder op de deur om toegang te krijgen tot de Europese markt van de audiovisuele diensten, dan doet Brussel niet open. De Europese verzekeringslobby krijgt hier lucht van, want die wil zelf meer toegang krijgen tot de Amerikaanse verzekeringsmarkt, een streven dat op de steun van Brussel kan rekenen. Brussel en de verzekeringslobby kunnen dan een beetje toegang tot de Europese markt voor audiovisuele diensten gebruiken als ruilmiddel in de onderhandelingen over de toegang van Amerikaanse markt voor verzekeringsdiensten. Zo werkt het. De VS vragen toegang tot de culturele markt, de EU tot de Amerikaanse verzekeringsmarkt of andere markten voor diensten. Door de politieke druk van bepaalde lidstaten, Frankrijk uiteraard op kop en de maatschappelijke druk van de culturele sector in vele lidstaten, houdt Brussel de deur tot nu toe gesloten. De vraag is echter ‘hoelang nog?’ De druk van handelspartners en van een groot deel van de Europese dienstenindustrie om de deur te openen zal in de toekomst alleen maar groter worden. ”

Vindt u dat zelf ook echt nodig: specifieke aandacht voor cultuur binnen de WTO?
“Jazeker, en vooral omdat ik denk dat de Europese Unie en Nederland in de toekomst op geleidelijke wijze meer verbintenissen inzake markttoegang en nationale behandeling in de dienstensectoren van entertainment en audiovisual services zullen aangaan. In dat geval hebben wij echt nood aan een ruime ‘cultural exception’ bepaling van de GATS. Zoals eerder besproken, behelst de GATT 1994 reeds een beperkte ‘cultural exception’ bepaling. De GATT 1994 laat WTO-leden toe om handelsbeperkende maatregelen te nemen ter bescherming van ‘national treasures of artistic value’. Ik wil aan ‘national treasures of artistic value’ een ruime, en zeg maar, moderne betekenis geven dat het begrip ‘culturele diversiteit’ omvat. Zolang de GATT 1994 en de GATS geen ruime ‘cultural exception’ bepalingen behelsen, doet de culturele sector er goed aan met overtuiging te lobbyen tegen verbintenissen inzake markttoegang en nationale behandeling. De pleitbezorgers voor de culturele sector moet zich wel hoeden voor bangmakerij en radicale verhalen tegen economische globalisering en de WTO. Vanuit een breder maatschappelijk perspectief, gooit men dan immers het kind met het badwater weg. ”